他山之石‖为什么要开展三社联动——来自北京市东风地区“三社联动”试点项目的实践与思考

心暖弋江花自开

2013年7月,北京市协作者社会工作发展中心(简称“北京协作者”)受北京市民政局委托,在朝阳区农委支持下,以位于朝阳区城乡结合部的东风地区为试点,在北京启动了第一个“三社联动”机制建设试点工作(以下简称“东风试点”)。之后,又将试点经验复制推广到北京市东城区东四街道为代表的中心城区。2015年,北京市民政局基于试点经验的总结,制定了《关于加快“三社联动”推动基层社会治理创新的意见》等一系列推进北京市“三社联动”试点工作的政策文件,将试点工作在全市推广,并于2016年基本实现了全覆盖,形成了加快推进“三社联动”,推动基层社会治理创新的长效机制。2017年,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出了推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”,完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。

在实践中探索,于行动中反思,是社会工作者应具备的专业素养。北京协作者在参与试点工作过程中开展了实证研究,针对社区、社会组织、社会工作者的需求评估和绩效评价进行定量分析;通过开展参与式工作坊、小组辅导、个案督导、组织培育、社会工作专业人才队伍建设等服务,嵌入工作观察和深度访谈,进行定性分析,发现和记录在实践过程中涌现出的大量问题、经验和案例,收集分析客观现象背后的深层次内涵,进而探索和总结“三社联动”机制建设的目标、策略、方法和实施路径,分析“三社”在互动机制建设中的角色和定位,并澄清“政社合作”在推动“三社联动”机制建设中发挥的作用,为社会组织参与社区治理创新提供实务参考。

本文便是作者作为北京东风地区“三社联动”试点工作的负责人及实证研究的参与者,对该试点工作的思考和总结,以期从实务的角度,为加强社区治理体系建设,做出力所能及的贡献。?

一、为什么要开展“三社联动”

我们恐怕从未像今天这样深刻体会到上世纪30年代初,费孝通先生将“社区”(Community)这个概念引入中国的重大意义——在党的十九大上,社区治理被提升到构建国家治理体系和治理能力现代化的重要发展战略的高度。

而“三社联动”正是蕴含于新时期社区治理语境下的产物。

(一)社区工作面临的挑战

社区是人的生活共同体,这个共同体是由共同的地域、文化、利益和社会交往而凝聚的,这是社区的基本概念。然而,这个共同体正面临着前所未有的挑战。我每天早晨上班的时候,在社区门口会看到有人开着上百万的豪车,有人骑着几千元的电动车,有人蹬着一辆谋生的三轮车,还有人连买一辆自行车心里都要合计几天……他们和我都生活在这个社区,但我们是一个有着共同文化、利益诉求和组织特征的“共同体”吗?

传统意义的社区正在“分崩离析”,这是我们新时期社区工作不得不承认的现实,也因此,我们很多人在自己家里都感觉不到社区服务的存在,这并不是我们的社区工作者不努力,而是传统的社区工作已经无法适应变化了的“社区”——那个试图通过一个措施,一个活动,一个通知来统一社区思想,凝聚社区力量,服务社区居民的社区时代,已经一去不复返了。

结合多年来参与社会工作服务实践的体会,我个人认为新时期的社区工作主要面临三大挑战:

第一大挑战

社区需求的多样性与服务力量的单一化的矛盾。我们之所以需要社区,是希望它能够提供个人无法解决的服务、交往和保护的需要。然而,社区人的需要是多样的,从安全、卫生到文化服务,无所不包;即使是社区文化服务,老年人和青年人、儿童的需要也是不同的;即使都是老年人,高龄老人和低龄老人,子女在身边的老人和空巢老人,没有养老金的老人和有经济保障的老人,健康老人和失能老人……他们对服务的评价标准也是不一致的。显然,没有一个社区部门有力量来回应如此多元的社区需要。要回应社区多样性的服务需求,就必须发展和整合多元化的社区服务力量。然而,当前我们的社区工作依然主要依靠社区居委会单一的力量。

第二大挑战

居民对服务的认同性与服务行政化的矛盾。所谓认同性是指居民有尊严的获得服务,而不是被动的接受安排,这也是为什么多少年来老百姓拿起碗来吃肉,放下筷子骂娘的原因之一——因为他没有获得感。也就是说,居民不仅要享受高质量的服务,还要参与服务的设计、安排和实施,以增强认同感和获得感;传统的主导力量已经无法将社区凝聚为一个共同体,这是我们必须得承认的事实。生活在这个共同体中的人们首先需要的不是被凝聚,而是被承认,承认其作为人的独立存在,承认其需求的个别化,尊重其选择的权利,接纳其价值的独特性,在此前提下,建立多元包容的社区文化,并以维护社会公平正义为价值标准,才能达成社区共识,形成社区凝聚力。

第三大挑战

日趋强烈的社区参与意愿与参与渠道的严重匮乏的矛盾。十九大报告提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这里所说的人民日益增长的美好生活需要,不仅是指要吃得更好穿得更美,更包括了居民作为人,对进一步实现自我价值和社会价值的需要,即社区参与的需要。发展不平衡不充分,不仅是地区经济差异,还包括社区治理差异,其中就包括社会组织作为居民实现社区参与的重要载体,以北京为例,社区社会组织分布依然不均衡,城六区占去半壁江山。作为国际化大都市的北京尚且如此,其他中西部地区社会组织发展不平衡不充分的状况可想而知。显然,社区组织发育不起来,就无法满足居民社区参与的基本需要。

(二)基本假设

社区已经进入包括人口在内的各类社区要素高速流动、分化的阶段,民生需求的多层次多样性的趋势愈加明显,传统的行政化、救济式的服务已经难以满足社区居民多元化、个性化、发展性的服务需求。上述提到的社区工作面临的三大挑战,其背后隐含的是社区治理对专业化、组织化和多元化的要求,也就是十九大报告中提出的提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的要求。要应对这三个挑战,核心的问题是培育社会组织,发展社会工作,开放社会服务——由行政化的社会服务转变为专业化的社会服务,由政府包办的社会服务转变为公开采购的社会化的社会服务,由自上而下的运动式的社会服务转变为自下而上的参与式社会服务。社区、社会工作和社会组织是社区治理的三驾马车,这些年来,尽管三方力量取得了长足发展,但却面临着三者缺乏联动,资源难以整合,专业化、精细化、规模化程度不高等一系列问题,由此构成影响提升社区整体服务水平的瓶颈。而这些瓶颈单靠社区、社会组织或者社会工作专业人才队伍中任何一方的力量都难以根本解决。因此,如何促进三者联动,整合三方资源,形成服务合力,关系到社区治理体系的构建质量。

“三社联动”正是为了解决以上问题而产生的,建基于一个基本假设:相信社区、社会组织和社会工作专业人才队伍都有独特的功能和价值,并能够优势互补形成合力,共同投身社区建设事业。

(三)现实困境

朝阳区东风地区位于市区东郊,亮马河以南,西与六里屯街道、朝阳公园相接,东与平房乡、东坝乡接壤,南侧与八里庄、六里屯街道相邻。东风地区地处绿化隔离带地区,辖区面积7.38平方公里,下辖4个行政村,10个居委会,常住人口33226人,其中农业人口5120人,流动人口约4万,总计73000多人。该地区为城乡结合部地区,地区内既有像泛海国际这样的由20多个国家和地区的外籍居民构成的高档住宅区,也有商务楼宇、普通商品房小区,还有老旧小区,平房村落等,几乎涵盖了所有的社区类型,是极其具有代表性的一个地区样本。

东风地区是上世纪八十年代在东风农场和东风公社基础上成立的乡政府, 2002年12月,北京市政府批准在东风乡设立地区办事处,实行"一套人马,两块牌子"体制。相对于中心城区,东风地区社区服务基础较弱,东风试点工作开展前,2013年7月,北京协作者在基线评估中发现,东风地区共有社区工作者126人,其中取得助理社会工作师以上专业资格人员只有35人,这些持证社区社会工作者主要在社区居委会和服务站工作,日常行政性事务占去了大部分精力,而很多持证社区社会工作者都是自学考取的证书,难以将书本知识转化为实际应用,无论是服务效率还是服务质量均难以满足社区专业化服务需求。其中有70.4%的受访社区社会工作者表示,工作中面临的最大挑战是“居民参与度低”、“自身精力不够”。居民参与既是社会工作的服务手法,也是社区活动的任务目标之一。活动开展居民不积极主动的响应,会让社区部门和社会工作者的工作热情和积极性降低,长期则不利于社区服务人员和居民关系的协调。社区居民对社区社会工作者的认同度低,也会让社区社会工作者觉得自己提供的服务可行性低,缺少成就感,导致职业倦怠感和挫败感,不仅不利于该服务力量的专业成长,而且对后续社会工作实务开展更是带来重重阻碍。然而,动员社区居民参与,需要投入大量的精力,这显然与社区社会工作者“精力不够”形成了难以调和的矛盾。

根据以往经验,动员社区参与成本最低也是最有效的方法是发挥居民自组织的作用。然而,北京协作者基线评估发现,该地区虽然号称有78个社区社会组织,但绝大多数都是由社区居委会牵头成立的,社区社会组织负责人也多由居委会工作人员兼任,缺乏居民参与,或者干脆是宣称性挂牌成立的。而为数不多的几家由居民自发成立的社区社会组织多为自娱自乐型,缺乏服务社区的意愿和能力,其组织者和志愿者在服务开展过程中遇到问题和困难时,最主要的是向自己身边的其他居民求助,达到85.5%,向专业社会工作者求助的只有18.2%,社区社会工作者和社区社会组织工作者之间缺乏基本的互动支持。

作为正在向城市社区转型的城乡结合部地区,各类服务主体的能力弱化和资源分割,构成了东风地区治理的现实困境。也正是基于以上现实,东风地区领导干部对于开展“三社联动”试点工作有强烈的需求,而类似的困境在北京乃至全国众多社区中普遍存在,这也是北京市民政局开展试点工作的初衷,希望“东风试点”不仅能够提升东风地区整体社区服务水平,而且从中探索总结的经验能够对北京市,乃至全国各类型的社区均具有普遍的可借鉴性价值。2013年5月,北京市民政局找到北京协作者,希望北京协作者能够在北京开展一个促进社会组织参与社区治理的试点工作,以突破社区服务单一依靠社区居委会和社区服务站的局面。

经过反复论证,北京协作者接受了试点任务,并将试点工作定位为构建“三社联动”机制试点示范项目,在市民政局和朝阳区农委的支持协调下,经过多次沟通及实地考察,北京协作者开始在东风地区启动试点。

北京市社会组织发展服务中心

北京市社会组织发展服务中心(简称中心)是由北京市民政局举办,委托北京市协作者社会工作发展中心运营的市级支持平台。其服务不仅包含了培育孵化、能力建设、学习交流和资源交易等支持性组织的一般性职能,还承担了政策咨询、年检辅导、引荐登记注册等事务性服务职能,是促进社会组织管理改革及政府转移职能与社会组织“政社合作”的创新平台。

电话:010-65396188

邮箱:bsdc2016@126.com

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